Bitwa o ETS. Unijny superpodatek. Czy rząd ochronił portfele Polaków?

Wracając ze szczytu w Brukseli, Donald Tusk nie krył zadowolenia z przebiegu rozmów z unijnymi przywódcami. – Mogę powiedzieć, że powstała bardzo silna grupa państw i udało się skłonić także tych najbardziej proklimatycznych, na przykład niektóre państwa skandynawskie czy Niemcy, żeby nie kwestionowały potrzeby specyficznego podejścia do niektórych państw – przyznał polski premier w rozmowie z dziennikarzami na pokładzie rządowego samolotu.

Tusk przypomniał przy tym, że największym zastrzeżeniem wobec systemu ETS było od początku to, żeby wszystkie kraje członkowskie mierzyć jedną miarą i poddawać tym samym obostrzeniom klimatycznym.

– Udało się dokonać tak naprawdę przełomu, to w jakimś sensie polityczna rewolucja w UE, że instytucje i wszystkie państwa właściwie zaczęły mówić naszym językiem. Znaczy mówić, że potrzebne jest podejście do każdego państwa z osobna. Tak żeby uwzględnić interesy, kłopoty, okoliczności, które towarzyszą temu państwu – wyjaśnił Tusk.

W Polsce temat ETS wciąż jest jednak mało znany i niezbyt zrozumiały. Co więcej, opozycja wciągnęła go do politycznej rozgrywki przeciwko rządowi, domagając się natychmiastowego wyjścia przez nasz kraj z unijnego systemu handlu emisjami. Wokół ETS wciąż jest więc mnóstwo niejasności i wątpliwości. Ich liczba raczej rośnie, niż maleje. Poniżej staramy się rozwiać przynajmniej część z nich.

Po pierwsze, w dyskusji o systemie ETS musimy pamiętać, że w praktyce są to dwa różne systemy: ETS1 i ETS2.

ETS1 obowiązuje od początku 2005 roku i obejmuje sektor energetyczny, przemysł energochłonny, lotnictwo i transport morski. Jego celem jest redukcja emisji gazów cieplarnianych poprzez rynkowy mechanizm „limituj i handluj”. ETS2 ma wejść w życie od 2028 roku i objąć dwa nowe sektory gospodarki: transport lądowy oraz budownictwo. Jak działają oba systemy ETS?

Kluczowy jest pułap całkowitej emisji gazów cieplarnianych, które w danym roku mogą wyemitować objęte nim sektory gospodarki. Ustala go Unia Europejska. Limit obniża się każdego roku, co ma skłaniać firmy do inwestowania w zmniejszanie emisji.

Pułap składa się z uprawnień – każde uprawnienie daje firmie prawo do emisji jednej tony ekwiwalentu dwutlenku węgla. Przedsiębiorstwa muszą posiadać liczbę uprawnień pokrywającą ich faktyczną emisję. Jest to restrykcyjnie kontrolowane, a za brak wymaganych uprawnień nakładane są wysokie kary finansowe. Jeśli firmy emitują więcej, niż nabyły uprawnień, muszą tych uprawnień dokupić. Jeśli emitują mniej – mogą sprzedać nadwyżkę uprawnień na rynku. Handel emisjami odbywa się na specjalnych aukcjach – chociażby na Europejskiej Giełdzie Energii.

Co ważne, nie wszystkie przedsiębiorstwa i branże są traktowane jednakowo. Te, które narażone są na tzw. ucieczkę emisji, czyli przeniesienie produkcji poza terytorium Unii Europejskiej, otrzymują część uprawnień bezpłatnie w celu utrzymania konkurencyjności. Chodzi tutaj przede wszystkim o energochłonne sektory przemysłowe, które rywalizują na globalnych rynkach.

Dochody z handlu emisjami trafiają do budżetów państw unijnych i w założeniu mają finansować ochronę klimatu i transformację energetyczną, ale w praktyce nie wszystkie państwa się z tego wywiązują.

Społecznie i medialnie najwięcej emocji budzi perspektywa wejścia w życie systemu ETS2. Wszystko dlatego, że dotknie on transportu lądowego i budownictwa. To natomiast przełoży się bardzo mocno na codzienne koszty życia obywateli UE. Transport to nie tylko prywatne samochody, ale w końcowym rozrachunku również cena niemal wszystkich dóbr i usług. ETS2 ma objąć również budownictwo, czyli m.in. sposób ogrzewania prywatnych domów i mieszkań. To tu potencjalne koszty będą najdotkliwsze. Właśnie z powodu wysokich kosztów społecznych ETS2 potocznie nazywany jest unijnym „superpodatkiem„.

Jak pisaliśmy na łamach Interii pod koniec października ubiegłego roku, litr benzyny może zdrożeć nawet o 46 groszy, megawatogodzina gazu nawet o 90 zł, a tona węgla o blisko 400 zł. Podwyżka cen surowców energetycznych to większe koszty dla transportu, a to oznacza wyższe ceny również żywności, towarów codziennego użytku oraz usług. Największe koszty poniosą jednak gospodarstwa domowe, które swoje mieszkania i domy ogrzewają gazem, węglem lub olejem opałowym.

Dane płynące z raportu „Analiza wpływu ETS2 na koszty życia Polaków” – jego autorami są była wiceminister cyfryzacji w rządzie Mateusza Morawieckiego Wanda Buk oraz Marcin Izdebski, ekspert Fundacji Republikańskiej, specjalizujący się w tematyce energetycznej i gospodarczej – są jednoznaczne.

Dla przeciętnej polskiej rodziny skumulowany dodatkowy koszt z tytułu wprowadzenia ETS2 wyniesie 6338 zł w latach 2027-30 i aż 24 018 zł w latach 2027-35 (gospodarstwa domowe ogrzewane gazem). Rodziny ogrzewające swoje domy węglem muszą liczyć się z jeszcze większymi kosztami – 10 311 zł w latach 2027-30 i 39 074 zł w latach 2027-35. Ważne zastrzeżenie: wyliczenia były przeprowadzane jeszcze w momencie, gdy ETS2 miał wejść w życie z początkiem 2027 roku, później Komisja Europejska moment startu systemu przesunęła o rok.

Tak drastyczne koszty społeczne wprowadzenia nowego systemu handlu emisjami ma łagodzić Społeczny Fundusz Klimatyczny (SFK), nazywany w brukselskich kuluarach „KPO dla klimatu”. Będą do niego trafiać środki ze sprzedaży uprawnień do emisji, a jego głównym celem będzie pomoc osobom najpoważniej dotkniętym z powodu wprowadzenia nowych opłat. Chodzi m.in. o bezpośrednie wsparcie dochodów, inwestycje w termomodernizację budynków czy dopłaty do czystych źródeł energii.

Polska ma być największym beneficjentem SFK. Do 2032 roku otrzymamy z niego mniej więcej 11,4 mld euro, czyli prawie 49 mld zł po obecnym kursie. To 18 proc. całego funduszu. Eksperci i analitycy rynku są jednak sceptyczni, uważają, że te środki nie zniwelują wszystkich kosztów po stronie obywateli i przedsiębiorstw.

W dyskusji nad ETS1 i ETS2 często pojawia się opinia, że to kula u nogi europejskiej konkurencyjności. I to w czasach, gdy ta konkurencyjność względem przedsiębiorstw amerykańskich czy chińskich i tak jest niezadowalająca. To jednak tylko część prawdy.

Rzeczywiście wyśrubowane normy klimatyczne, których nie przestrzegają ani Amerykanie, ani Chińczycy, są poważnym obciążeniem dla europejskich firm, zwłaszcza zaś dla przemysłu. ETS1 i ETS2 mają jednak wymusić na unijnej gospodarce odejście od paliw kopalnych w stronę „czystej energii”. Nie tylko z powodu chęci ochrony klimatu, ale również – i to jest paradoks – w celu zwiększenia jej konkurencyjności w perspektywie długoterminowej.

Kraje unijne zdecydowaną większość surowców energetycznych (zwłaszcza gaz ziemny i ropę naftową) importują spoza samej UE. To sprawia, że w energetyce, a więc dziedzinie absolutnie fundamentalnej dla konkurencyjności gospodarki, są zależne od podmiotów zewnętrznych i losowych wydarzeń. Dlatego właśnie gospodarka UE jest bardzo wrażliwa na takie wydarzenia jak chociażby trwająca wojna na Bliskim Wschodzie, która mocno odbija się na globalnych cenach ropy i gazu.

ETS1 i ETS2 w założeniu mają spowodować, że kraje UE większość swojej energii będą pozyskiwać z wiatru, wody, słońca czy atomu, tym samym zmniejszając udział paliw kopalnych w miksie energetycznym, uniezależniając się od innych państw (i zawirowań geopolitycznych) i podnosząc poziom konkurencyjności gospodarki. Tyle że aby kiedyś było lepiej… najpierw musi być gorzej.

Państwa unijne walczą natomiast o to, że „gorzej” nie może wypadać w momencie poważnego zagrożenia bezpieczeństwa ze strony Rosji, konieczności odbudowy europejskiego przemysłu obronnego i zapewnienia bezpieczeństwa gospodarczego oraz energetycznego na wypadek wrogich działań Kremla.

Polski rząd miał i ma dwa konkretne cele wobec obu systemów ETS.

Pierwszy dotyczy już obowiązującego sytemu ETS1. Polska chce jego jak najszybszej rewizji – wprowadzenia dużej puli darmowych uprawnień do emisji dla przemysłu, wyeliminowania instytucji finansowych z handlu emisjami (zdaniem wielu unijnych stolic prowadzą one grę spekulacyjną, zawyżając ceny), a także implementacji górnych pułapów cenowych za prawa do emisji (miałoby to wyeliminować skokowe i szokowe podwyżki cen).

Drugi związany jest z systemem ETS2. Polskiej delegacji i jej sojusznikom zależy na przesunięciu tego terminu co najmniej na rok 2030, jeśli nie dalej. Pożądane byłoby też wyłącznie z systemu ciepłownictwa, dzięki czemu obywatele nie odczuliby tak mocno w swoich portfelach wejścia w życie nowych przepisów. – Rozwiązaniem, które również można by wprowadzić, jest nieobligatoryjność systemu ETS2 – twierdzi nasze źródło w Parlamencie Europejskim, osoba zaangażowana w negocjacje dotyczące systemów ETS. – Nie wiem jednak, czy to jest osiągalne – zastrzega.

Na szczycie UE 19 i 20 marca Polsce i innym przeciwnikom systemów ETS co prawda nie udało się doprowadzić do rezygnacji z wprowadzenia ETS2, ale i tak wynegocjowali istotne ustępstwa ze strony Komisji Europejskiej. Wśród nich mamy przedłużenie darmowych uprawnień emisyjnych dla przemysłu w ramach systemu ETS1, uwolnienie rezerw uprawnień (ma to obniżyć ich cenę i odciążyć przedsiębiorstwa energetyczne i przemysłowe), a także głęboką rewizję systemu ETS1, której założenia do lipca tego roku ma przedstawić Komisja Europejska (celem jest lepsze przełożenie handlu emisjami na faktyczne odchodzenie od paliw kopalnych przez europejskie firmy).

Na koniec mit o konieczności i możliwości jednostronnego wyjścia z systemu ETS przez Polskę. Narrację tego rodzaju forsuje Prawo i Sprawiedliwość. Przemysław Czarnek, kandydat tej partii na premiera, zapowiedział złożenie w Sejmie uchwały, która wzywałaby szefa rządu do zaprezentowania w terminie 14 dni planu wyjścia Polski z unijnego systemu handlu emisjami. W ocenie Czarnka taki ruch polskiego rządu obniżyłby rachunki za energię dla Polaków o kilkadziesiąt procent.

Z przedstawionym przez posła Czarnka scenariuszem jest kilka problemów. Przyjrzyjmy się im po kolei.

Po pierwsze, funkcjonowania systemu ETS wprowadza unijna dyrektywa i system ten jest integralną częścią dorobku prawnego Unii Europejskiej. Unijne traktaty nie przewidują natomiast dla państw członkowskich możliwości „wychodzenia” wedle uznania z poszczególnych polityk czy systemów w ramach unijnego prawa przy jednoczesnym pozostawaniu pełnoprawnym członkiem Wspólnoty.

Po drugie, próba jednostronnego wypowiedzenia dyrektywy o systemie ETS zostałaby zinterpretowana jako naruszenie unijnego prawa, zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a w konsekwencji Polskę spotkałyby surowe kary finansowe.

Po trzecie, zwolennicy scenariusza jednostronnego wypowiedzenia dyrektywy o ETS powołują się na wyrok polskiego Trybunału Konstytucyjnego z czerwca 2025 roku, który uznał przepisy dyrektywy za sprzeczne z polską konstytucją.

Rzecz w tym, że – jako członka UE – Polskę obowiązuje prymat prawa unijnego nad prawem krajowym. Nawet gdyby Sejm ustawowo przeforsował „wyjście” z ETS, polskie sądy, jako sądy unijne, miałyby obowiązek taką ustawę pominąć i stosować obowiązujące prawo unijne.

Po czwarte, próba siłowego i jednostronnego wypowiedzenia dyrektywy o ETS wcale nie poprawiłaby sytuacji polskich przedsiębiorstw, których ta dyrektywa dotyka. Wręcz przeciwnie. Wprowadziłaby ogromny chaos prawny, w którym trudno byłoby się poruszać. 

Doprowadziłaby też do gospodarczej izolacji tych firm na rynku europejskim. Dla całej UE polskie firmy nadal podlegałyby dyrektywie o ETS i byłyby traktowane w myśl jej przepisów, co wiązałoby się np. z dotkliwymi karami finansowymi za brak uprawnień do emisji. O ile na gruncie polskim nie spotkałoby się to z żadnym negatywnymi konsekwencjami, o tyle na gruncie europejskim funkcjonowanie tych firm byłoby niemożliwe.

Dlatego właśnie jako jedyny całkowicie pewny sposób odejścia od systemu ETS podaje się polexit.