Witold Ziomek, Wprost.pl: Zacznijmy może od podstaw, od samego początku. Co to jest windfall tax i dlaczego właśnie teraz rząd postanowił sięgnąć po takie narzędzie?
Paweł Wojciechowski, główny ekonomista Business Centre Club: To jest podatek od nadzwyczajnych zysków, nakładany w nadzwyczajnych okolicznościach. W tym wypadku można to nazwać tzw. rentą kryzysową. To pojęcie ekonomiczne pokazuje, że jak jest kryzys – na przykład w Cieśninie Ormuz, w relacjach Stany Zjednoczone-Iran – statki nie płyną, 20 procent ropy naftowej nie przepływa do rafinerii światowych, to podnosi nasze ceny, chociaż my akurat z tego kierunku nie pozyskujemy ropy naftowej. Niemniej mamy wzrost cen światowych. Ceny benzyny przed kryzysem były znacznie niższe, a po jego wybuchu poszły w górę. Wtedy wprowadzono program CPN – Cena Paliwa Niżej – dzięki któremu ceny nie wzrosły, powiedzmy, o złotówkę czy półtora złotego, jak mogłoby się zdarzyć bez tej interwencji.
Teraz odstępuje się od programu CPN, w Ministerstwie mówi się, że ceny paliw są już niższe. I w zasadzie można powiedzieć, że premier już wtedy, kiedy wprowadzano CPN, zapowiedział, że powstanie drugi pakiet – poza CPN-em – czyli właśnie podatek od nadzwyczajnych zysków, tak żeby firmy paliwowe nie czerpały nadzwyczajnych zysków w tych nadzwyczajnych okolicznościach. To jest normalna reguła. W czasie kryzysu, który wystąpił z dostawami gazu i ropy, kiedy Rosja zaatakowała Ukrainę, również takie rozwiązania były wprowadzane. Potem nastąpiły pewne kłopoty. W Polsce takiego podatku wtedy nie było, ale w innych krajach – o czym mogę za chwilę powiedzieć – już był.
O tych kłopotach to jeszcze za chwilę porozmawiamy, bo te kłopoty pewnie mamy na horyzoncie, tak jak mamy na horyzoncie dodatkowy podatek. Natomiast zanim do tego przejdziemy, muszę zapytać: mówimy o wzrostach cen ropy, czyli podstawowego surowca, który służy do produkcji paliw, i jednocześnie o nadmiarowych zyskach. Skąd się biorą te nadmiarowe zyski koncernów?
Nadmiar bierze się ze sposobu liczenia ceny paliw w stosunku do cen zakupu. Różne są formuły liczenia – albo kupujemy i sprzedajemy po określonej cenie zakupu, ale przeważnie tak nie jest. Sprzedajemy po cenach, które są obecnie na rynku, natomiast paliwo było kupione wcześniej, taniej. Pojawiają się w związku z tym nadzwyczajne zyski.
Czyli to jest taka prewencyjna podwyżka, zanim jeszcze koszty faktycznie wzrosną?
W zasadzie tak, one występują również dlatego, że są różne ceny – ceny hurtowe i ceny detaliczne. Jak gdyby monopolista, czy prawie monopolista, czyli firma Orlen, ma też trochę inną sytuację na rynku, więc może osiągać określone marże, również na rafinacji. W całym tym łańcuchu dostaw są określone marże, które wynikają po prostu ze wzrostu cen, a nie z tego, że na przykład firma zainwestowała czy zwiększyła produktywność. W związku z tym są one nadzwyczajne – dlatego ekonomicznie nazywa się je rentą kryzysową. I są uzasadnione ekonomicznie, tylko muszą być wprowadzane w sposób bardzo precyzyjny. Najważniejsza jest reguła, na której to powinno być oparte – musi jasno określać, że to naprawdę jest ten nadzwyczajny zysk.
Bywało z tym różnie. Przypomnę, że kiedy Mario Draghi, premier Włoch, wprowadzał taką właśnie rentę kryzysową, czyli windfall tax we Włoszech, przyjęto inną podstawę niż tylko cena referencyjna – wzięto pod uwagę również akcyzę, która następnie jest odprowadzana do budżetu włoskiego. I to spowodowało, że włoski Trybunał Konstytucyjny ten podatek odrzucił. Więc czasami bywa tak, że w tej regule cenowej musi ona być, po pierwsze, proporcjonalna, musi rzeczywiście dotknąć tego nadzwyczajnego zysku wobec przychodów referencyjnych – a to, co jest ponad nimi, z jakimś zapasem, czasami na przykład 20 procent, da się opodatkować.
W Polsce jest propozycja 60 procent. Ale pytanie, od kiedy? Bo tutaj pojawia się argument, że chcemy opodatkować koncerny od 1 marca.
No właśnie, tu się pojawia problem akcentowany przez prezydenta, czyli to, że prawo zadziała w tym wypadku wstecz – bo mamy opodatkować koncerny paliwowe od marca, czyli z tytułu tych wcześniejszych przychodów. Czy Pana zdaniem to jest w ogóle realny problem prawny, czy tylko pewna oś sporu politycznego?
Moim zdaniem i to, i to. W Polsce jest zasada, że prawo podatkowe nie powinno działać wstecz, ale pytanie, jak opodatkować koncern, kiedy rozliczenie jest roczne? To też jest do dyskusji. Podejrzewam, że Trybunał w obecnym składzie podzieli wątpliwości pana prezydenta – ale nie chcę komentować samego składu i sposobu wyboru sędziów, bo to jest wątek polityczny. Natomiast czysto ekonomicznie, z punktu widzenia procesu legislacyjnego i funkcjonowania prawa podatkowego, lepiej, żeby wszystkie ustawy podatkowe miały jakiś jasny sposób odniesienia do funkcjonowania biznesu.
Gdyby to nie były te nadzwyczajne zyski, tylko na przykład opodatkowanie innego sektora – mieliśmy do czynienia z bankami – to jeśli trudno oddzielić zyski wynikające z renty kryzysowej, z nadzwyczajnych zysków, od innych typów zysków, na przykład wynikających z działalności inwestycyjnej firmy, to rodzi się problem. Jak prawo działa wstecz, to są bardzo słabe motywacje do inwestowania. Mieliśmy taką sytuację w Hiszpanii, gdy próbowano opodatkować rentą nadzwyczajnych zysków inny sektor energetyczny. Jedna z dużych firm, można powiedzieć taki hiszpański Orlen – CEPSA – powiedziała: w takim razie my nie będziemy inwestować. Chodziło o projekt zielonego wodoru na kwotę blisko 3 miliardów euro. To spowodowało przedłużanie debaty i w końcu wycofano się z tego rozwiązania.
Krótko mówiąc: tego typu działania, jeżeli są dobrze sformułowane, mają określoną regułę, są proporcjonalne, dobrze adresowane i mają bardzo jasno zdefiniowany okres wejścia i zakończenia, mogą zadziałać i są postrzegane jako dobra ochrona konsumenta. A pamiętajmy, że na ochronę konsumenta również Polska, ale też cała Unia Europejska, wydaje gigantyczne pieniądze. Niech zapłacą ci, co mają rentę kryzysową, a nie ci, którzy są tym dotknięci, czyli konsumenci.
Podaje Pan przykłady z zagranicy. Czy mamy jakiś przykład, gdzie ten windfall tax zadziałał właśnie w takiej formie, o jakiej Pan mówi?
To jest kwestia, jak powiedziałem, czasu – od kiedy obowiązuje – i kwestia formuły. Akurat formuła w Polsce jest niezła. Pytanie jest, czy zadziała ona w sposób prawidłowy na poziomie wszystkich cen, które znamy w tym łańcuchu wartości – cen detalicznych, cen hurtowych, przychodów w całym łańcuchu. Trudno powiedzieć, czy to rzeczywiście wystąpi. Pamiętajmy, że taki podatek z jednej strony daje dobry sygnał dla społeczeństwa, że państwo dba o to, żeby koncerny nie miały nadmiarowych zysków z powodu biedy, która dotyka konsumentów, ale z drugiej strony musi być tak skonstruowany, żeby nie było do niego zastrzeżeń. Rozumiem, że tutaj są pewne zastrzeżenia. Zobaczymy, jak sprawa zostanie rozstrzygnięta, bo trudno mi wyrokować – słyszałem, że może będzie kolejny podatek, w wersji 2.0.
Mówi Pan, że jedną z przeszkód jest czas wejścia w życie tej ustawy. Może w takim razie coś takiego jak windfall tax powinno po prostu znaleźć się na stałe w polskim systemie podatkowym, w taki sposób, żeby uruchamiało się automatycznie, gdy wystąpi kryzys?
Problem jest taki, że my nie znamy wszelkich przesłanek kryzysowych. Jeśli mówimy o kryzysie związanym z Cieśniną Ormuz, to nikt tego przed wybuchem wojny nie przewidywał – nawet sami Amerykanie tego nie brali pod uwagę. A pamiętajmy, że jest wiele innych cieśnin. Cała logika kryzysu się zmieniła, bo wcześniej, w 1973 roku, ilość zużytej ropy na produkcję światowego PKB była znacznie większa, powiedzmy dwu-, trzykrotnie większa. Więc efekt zahamowania przepływu statków przez cieśninę nie powinien być aż tak przeskalowany. Z drugiej strony pamiętajmy, że część tej ropy dotyka przede wszystkim segmentów krytycznych, na przykład logistyki – samolotów, diesla – bo przede wszystkim diesel na tym ucierpiał.
Krótko mówiąc, sam efekt cieśniny polega na tym, że musimy myśleć o dywersyfikacji źródeł dostaw – Polska jest dziś dość dobrze zdywersyfikowana – ale musimy też myśleć o tym, gdzie są wąskie gardła, bo one determinują szoki. W tego typu sytuacjach można by mówić tylko o cenach, ale ceny są efektem tego, czy była odpowiednia reakcja, czy były odpowiednie zapasy, czy uruchomiono rezerwy strategiczne ropy. Międzynarodowa Agencja Energii takie działania podjęła. Czy były wcześniej zapasy, czy krążące tankowce miały nadwyżkę ropy, jakie są perspektywy zakończenia kryzysu, jakie prawdopodobieństwa, jak zmieniła się struktura dostaw. Nie możemy więc mówić tylko o cenach rynkowych, bo źródło tych problemów jest zupełnie gdzie indziej. Polska jest zdywersyfikowana, nie sprowadzamy właściwie ropy z tego regionu, a i tak nas to dotyka, bo rynek jest globalny. Zresztą kiedyś rynek globalny dotyczył tylko ropy, dzisiaj również gazu, co jest dość niezwykłe, bo pojawił się LNG.
Czyli zamknięcie potencjalnego kryzysu w ramach jednej ustawy wprowadzającej podatek jest stosunkowo trudne. A czy w Pana ocenie w ogóle doszło do powstania tej renty kryzysowej, o której Pan mówi? Czy to jest rzeczywiście uzasadnione?
Tak, oczywiście, ona powstała. Właśnie o to chodzi, że Orlen miał nadzwyczajne zyski – ujawnił to już po pierwszym półroczu. Co świadczy o tym, że pewnie to jest właśnie efekt renty kryzysowej. Pamiętajmy, że mówimy tu o okresie, kiedy nastąpił problem z Cieśniną Ormuz. Więc jakiś efekt na pewno nastąpił. Dzisiaj nikt nie jest w stanie powiedzieć dokładnie, jaki efekt cen na rynku ropy spowodował te nadzwyczajne zyski, na przykład w Grupie Orlen.
Branża mówi o nierównym traktowaniu i o tym, że podatek najmocniej uderza w firmy, które nie mają własnych rafinerii – jak Unimot czy inni niezależni importerzy, w odróżnieniu od Orlenu. Czy Pan się zgadza z tą diagnozą?
Zawsze ten, który jest duży, rządzi na rynku i jest quasi-monopolistą, ma określone korzyści. Pamiętajmy, że w czasie wprowadzania pakietu CPN również Orlen wprowadzał różne rabaty dla klientów, ale inne firmy też próbowały. Z jednej strony ceny były regulowane, właściwie kontrolowane od góry, żeby nie były wyższe niż w cyklu dziennym – co spowodowało spłaszczenie tych cen, były też określone sankcje. Ale z drugiej strony, poza cenami detalicznymi, mamy również rynek hurtowy, który jest kontrolowany przez regulatora. Więc w jakimś sensie w kilku miejscach pojawiają się możliwości, że największa firma na tym korzysta najwięcej, a te małe, które i tak są w trudniejszej sytuacji, będą tracić.
Ile realnie może nas wszystkich kosztować ten spór, jeśli policzymy utracony czas i niepewność inwestycyjną, która się w tym trakcie pojawia?
Sam spór o windfall tax, czyli podatek od nadzwyczajnych zysków, jako taki nie generuje jakiegoś dużego problemu dla gospodarki. Na pewno może wystąpić taki efekt, że w oczekiwaniu na wprowadzenie podatku od nadmiarowych zysków część firm może wahać się z inwestycjami. Podałem przykład Hiszpanii, gdzie firma, quasi-monopolista, powiedziała: w takim razie my nie będziemy inwestować w zielony wodór, bo nie wiemy, czy będzie kolejny podatek. Oczywiście firmy, aby inwestować, muszą mieć przewidywalność, jasne reguły gry i im mniej ręcznego sterowania, tym lepiej.
Z drugiej strony pamiętajmy, że w jakimś sensie pan premier zapowiedział to w pakiecie – powiedział najpierw, że zanim opodatkujemy firmy energetyczne, przygotujemy ten pakiet, a wcześniej wprowadzimy CPN, czyli pakiet, który obniży ceny na stacjach w sposób sztuczny, poprzez redukcję VAT-u i akcyzy oraz czasowe regulowanie cen z góry, a kiedy to wygaśnie – wprowadzimy podatek od nadzwyczajnych zysków. I rzeczywiście pierwszy etap się udał, nawet było duże poparcie w Sejmie, kierowcy byli bardzo zadowoleni. Ale pamiętajmy, że to był podatek nieadresowany do określonego sektora, na przykład transportu drogowego, czyli kierowców, którzy najbardziej na tym ucierpieli, bo głównie diesel był tym problemem. Mimo wszystko spotkał się z dużą aprobatą społeczeństwa. Kosztował, z tego co wiadomo, około 1,6 miliarda złotych miesięcznie, więc w sumie to jest około 4,5 miliarda złotych do czerwca tego roku. I dobrze zadziałał, bo była kontrola cen.
Ale niektórzy mówią, że bez tego też by się to udało. Więc z drugiej strony państwo poniosło koszty, przerzucono je z konsumentów na budżet – czyli z kierowców, użytkowników dróg, na wszystkich obywateli. A potem te 4,5–4,6 miliarda złotych miało być przerzucone na firmy paliwowo-energetyczne, żeby rachunek na końcu wyszedł na zero. I to się nie udało, bo pan prezydent wniósł ustawę do Trybunału Konstytucyjnego.
A jednocześnie mamy zapowiedź, że jest duża szansa, że CPN wróci w ostatnich tygodniach sierpnia. To jest coś, co miało być rozwiązaniem tymczasowym, a tymczasem już słyszymy, że wraca. To Pana zdaniem dobry pomysł?
Minister klimatu jest dzisiaj szefem jednej z partii. Natomiast de facto odpowiedzialny za ten obszar jest pan minister Motyka, czyli z innej formacji. Więc nie wiem, czy to jest bardzo wiarygodna zapowiedź. Pan minister Motyka też już wielokrotnie się wypowiadał, że tak będzie – że jest taka możliwość. Ale mówienie, że coś jest możliwe, to nie decyzja. Możliwe, że będzie podatek, możliwe, że będzie inny podatek – to są decyzje rządu. Wprowadzanie czegoś na dwa tygodnie, dlatego że kończą się wakacje, to nie jest koncepcja, której jestem zwolennikiem.
Uważam, że żyjemy w sytuacji, w której przynajmniej nie następuje eskalacja konfliktu w Zatoce. Nie powiem, że nastąpiła deeskalacja, ale nie widać eskalacji, co już jakoś stabilizuje sytuację – na wysokim poziomie, ale jednak stabilizuje. Bo przecież przed wprowadzeniem CPN-u cena ropy Brent wyskoczyła do 100 dolarów za baryłkę, a tymczasem mamy sytuację, w której ceny się jakoś ustabilizowały. Brak eskalacji to dobra wiadomość – nie musimy robić czegoś na kolanie, na szybko, i znów wprowadzać czegoś na dwa tygodnie. Tak naprawdę możemy jechać do przodu. Trudno powiedzieć, że wszyscy płacą wysokie ceny – polskie ceny na stacjach benzynowych akurat nie są wyższe niż w Europie, więc nie ma dramatu.
Czyli powrót do takiego pakietu przyniesie więcej potencjalnych kłopotów niż korzyści?
No tak, poza tym budżet nie jest z gumy, jak można powiedzieć. Jak niektórzy mówią, mamy te 4,5–4,6 miliarda złotych dodatkowego kosztu, dokładamy do deficytu. A deficyt i tak wyniesie prawdopodobnie 6,5 procent w relacji do PKB, może 6,8 procent – to jest dużo. Musimy myśleć raczej o tym, żeby nie przekładać tego kosztu, nawet w bardzo krótkim, dwutygodniowym okresie, z kierowców na wszystkich obywateli.
A czy taki mechanizm odgórnej regulacji rynku przez państwo da się Pana zdaniem obronić w realiach gospodarki rynkowej?
Lepiej, żeby nie było takich regulacji odgórnych, ale rozumiem też argument, że żeby ustabilizować i zamortyzować szok cenowy z rynku ropy na kieszenie konsumentów, czyli kierowców, to było jedno z najlepszych rozwiązań. Oczywiście zamortyzowaliśmy, a nie zmniejszyliśmy ten efekt, bo efekt inflacyjny został przytłumiony, ale się odbił. Ale spłaszczenie udało się właśnie dlatego, że te ceny były regulowane. Gdyby ich nie było, trudno powiedzieć, jak wyglądałyby te ceny – ponieślibyśmy rzeczywiście koszty budżetowe, natomiast skala byłaby trudniejsza do przewidzenia. W przypadku regulacji cen odgórnych to było bardziej przewidywalne – to spłaszczenie było korzystne dla budżetu państwa, dla konsumentów, dla przewoźników drogowych.
Więc w jakimś sensie można powiedzieć, że spełniła swoje zadanie. Ważne jest to, że trwała krótko – trzy miesiące – że została wycofana, że wiadomo było, jaki jest proces wycofywania: stopniowo z podatków VAT i akcyzy oraz z kontrolowania cen odgórnie przez ministerstwo. I mamy nadzieję, że to już nie wróci.
Czego Pana zdaniem najbardziej brakuje w Polsce w publicznej debacie o cenach paliw?
Wydaje mi się, że jest bardzo niewielka wiedza na ten temat – gdzie powstają marże, jakie segmenty rynku na tym najbardziej korzystają, jaki jest odpowiedni poziom koncentracji. Pamiętajmy, że transakcja przeprowadzona przez poprzednią ekipę, ta mega fuzja, nie przysłużyła się konkurencji, o której dzisiaj mówimy, a jednocześnie spowodowała, że część aktywów musiała być wyprzedana. Argument był wtedy taki, że konkurencja na rynku międzynarodowym będzie wyglądać trochę inaczej, bo nasz podmiot w stosunku do takiego Shella czy BP będzie miał większą skalę.
No dobrze, ale z jednej strony mówimy o rynku międzynarodowym, a z drugiej strony teraz patrzymy na poziom krajowy. Ja nie byłem zwolennikiem tej fuzji, zwłaszcza sprzedaży części aktywów rafineryjnych i części stacji benzynowych Lotosu na rzecz węgierskiego MOL-u. Uważam, że to było kompletnie niepotrzebne. Uważam, że można było dalej funkcjonować w tym segmencie rynku, nie zwiększając udziału Skarbu Państwa w podmiocie o pozycji monopolisty – bo dzisiaj to jest blisko 50 procent, wcześniej było 29 procent. Taka koncentracja w zasadzie nie przysłużyła się konsumentom. Nie wiem, czy zwiększyła naszą pozycję negocjacyjną w dostępie do tańszej ropy. Mam co do tego wątpliwości.
